Nur wer sich verändert, bleibt sich treu

Michael EflerUnser «Entwurf eines Gesetzes zur Einführung von Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid» ist vor über zehn Jahren durch intensive Diskussionen in einem Arbeitskreis sowie auf mehreren Mitgliederversammlungen entwickelt und beschlossen worden. Vieles hat sich seitdem getan. Durch den vor allem von Mehr Demokratie angestoßenen «Siegeszug» der direkten Demokratie haben wir sehr viel mehr praktische Erfahrungen mit Bürger- und Volksentscheiden, die auch problematische Aspekte der direkten Demokratie bzw. ihrer unzureichenden Ausgestaltung aufgezeigt haben. Ein Beispiel ist der Volksentscheid über die Schließung des Flughafens Tempelhof. Er hat das Problem der mangelnden Verbindlichkeit bestimmter Volksentscheide verdeutlicht, während bei anderen Abstimmungen die mangelnde finanzielle Transparenz der Initiatoren in der Kritik stand.

Volksentscheide in der Schweiz haben Fragen des Minderheitenschutzes und des Verhältnisses des Völkerrechtes mit der direkten Demokratie aufgeworfen. Die direktdemokratischen Erfahrungen in den US-Bundesstaaten richten den Fokus auf die teilweise Kommerzialisierung der direkten Demokratie sowie die Einschränkung parlamentarischer Handlungsmöglichkeiten. Auch technologische Entwicklungen wie die rasante Ausbreitung des Internets und das Web 2.0 sollten bei der Ausgestaltung direktdemokratischer Verfahren eine Rolle spielen. Seit der letzten intensiven Diskussion hat Mehr Demokratie außerdem viele neue Mitglieder hinzu gewonnen, die ihre eigenen Erfahrungen und Vorstellungen zur Ausgestaltung der direkten Demokratie in die Debatte einbringen möchten.

Genug Gründe also, Bestehendes zu hinterfragen und neue Antworten zu finden. Allerdings soll es nicht darum gehen, das Kind mit dem Bade auszuschütten. Wir haben aus meiner Sicht bereits einen guten Vorschlag, den es weiterzuentwickeln, aber nicht vollständig neu zu erfinden gilt.

Der Änderungsfahrplan
Die Überarbeitung soll in einem möglichst breiten und intensiven Diskussionsprozess erfolgen. Bereits zwei Mal hat sich der erweiterte Bundesvorstand mit dem Thema beschäftigt und Änderungsempfehlungen erarbeitet; es gab eine Debatte im Kuratorium sowie teils intensive Diskussionen in mehreren Landesverbänden. Auf der Bundesmitgliederversammlung im November möchten wir die bisherigen Empfehlungen – soweit es der Zeitplan zulässt – beraten und abstimmen. Im März 2012 werden dann die wichtigsten Ausgestaltungsfragen auf einer Fachtagung, die wir gemeinsam mit der Friedrich-Ebert-Stiftung veranstalten, diskutiert. Die noch offenen Punkte thematisiert anschließend die übernächste Mitgliederversammlung im Frühjahr 2012. Den Schlusspunkt bildet eine Mitgliederurabstimmung im Sommer/Herbst 2012, bei der über die strittigsten Punkte entschieden wird.

Im Folgenden sollen die Änderungsvorschläge des erweiterten Bundesvorstandes kurz erläutert werden.

1. Bindungswirkung
Die Veränderungssperre in unserem Entwurf («Ein Gesetz des Bundestages, das ein durch Volksentscheid beschlossenes Gesetz wesentlich ändert oder aufhebt, bedarf der Zustimmung des Volkes») soll gestrichen werden. Demokratie bedeutet Offenheit und Veränderungsfähigkeit. Wir wollen nicht, dass Dinge in Stein gemeißelt werden – auch keine Volksentscheide. Wir wollen, dass parlamentarische Entscheidungen direktdemokratisch korrigiert und direktdemokratische Entscheidungen parlamentarisch geändert werden können. Insbesondere in Kalifornien gibt es schlechte Erfahrungen mit der – dort ähnlich unseres früheren Entwurfs geregelten – Veränderungssperre.

Allerdings ist dabei zu berücksichtigen, dass eine parlamentarische Entscheidung sehr viel schneller und einfacher getroffen werden kann als eine direktdemokratische Entscheidung. Außerdem gibt es leider Beispiele aus den Bundesländern, bei denen Parlamente Volksentscheide nach kurzer Zeit vollständig oder weitgehend «gekippt» haben. Deswegen braucht es einen Schutzmechanismus. Diesen haben wir mit dem fakultativen Referendum (Volksbegehren gegen Parlamentsbeschlüsse) aber ohnehin. Eine Möglichkeit wäre, das Quorum von 500.000 Unterschriften für den Fall der Änderung eines Volksgesetzes noch etwas weiter abzusenken.

2. Offenlegung von Spenden
Transparenz ist ein Wesensmerkmal der Demokratie. Die Bürgerinnen und Bürger haben einen Anspruch darauf zu erfahren, wer sich finanziell bei demokratischen Verfahren engagiert. Deswegen gibt es z.B. klare – wenn auch noch unzureichende – Transparenzbestimmungen im Parteiengesetz. Bei mehreren Volksentscheiden in Hamburg und Berlin ist die mangelnde Transparenz der Kampagnenfinanzierung zu einem öffentlichen Thema geworden. Deshalb schlagen wir vor, dass auch in unseren Gesetzentwurf Offenlegungsbestimmungen aufgenommen werden. Alle Spenden im Rahmen von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden, die einzeln oder in ihrem Gesamtwert 10.000 Euro überschreiten, sind zu veröffentlichen. Weitere Details müssen natürlich noch ausgearbeitet werden.

3. Spenden- und Ausgabenbegrenzung
Mit Transparenz allein lässt sich aber der Versuch, finanzielle Ungleichgewichte bei der direkten Demokratie zu reduzieren, nicht erreichen. Erfahrungen vor allem aus der Schweiz und Kalifornien zeigen, dass sich immer wieder vermögende Einzelpersonen oder Unternehmen mit großen Geldbeträgen bei Abstimmungskämpfen engagieren. Diese setzen sich zwar keineswegs immer durch, haben aber sehr wohl einen Einfluss auf den Ausgang von Volksabstimmungen. Deshalb schlagen wir eine Begrenzung von Spenden natürlicher und juristischer Personen an die Initiatoren in Höhe von max. 100.000 Euro vor.

Dieser Vorschlag ist allerdings bei mehreren Landesverbänden, die sich damit beschäftigt haben, auf starken Widerstand gestoßen. Die Regelung wäre zu einschränkend und umfasse jeweils nur die Initiatoren von Abstimmungen, nicht aber deren Gegner. Außerdem sehen viele Landesverbände die Gefahr, dass diese Begrenzung eventuell umgangen werden könnte. Die Diskussion auf der Mitgliederversammlung dürfte daher speziell bei diesem Punkt sehr spannend werden.

Diskutiert wurde neben der direkten Begrenzung von Spenden auch die Einführung eines Höchstmaßes an Ausgaben. Indirekt würde damit das Gesamtvolumen der Spenden, die eine Initiative für ihre Zwecke nutzen darf, eingeschränkt werden. Auf ein solches Instrument haben wir bewusst verzichtet, weil ein hohes Spendenaufkommen auch ein Zeichen für den gesellschaftlichen Rückhalt einer Idee sein kann. Wichtig ist uns, die mögliche Beeinflussung der öffentlichen Meinung durch hohe Geldbeträge Einzelner zu unterbinden, nicht aber die Kampagne einer Initiative einzuschränken.

4. Rolle des Internets
Als unser Gesetzentwurf ausgearbeitet wurde, gab es das Internet natürlich schon. Allerdings spielte es insbesondere in Bezug auf demokratische Beteiligung und politische Vernetzung eine weit geringere Rolle als heute, wo sogar demokratische Revolutionen wie in Nordafrika über Facebook und Twitter verbreitet werden. Für viele jüngere Menschen ist die (politische) Betätigung im Netz mittlerweile eine Selbstverständlichkeit. Diese Entwicklung sollte auch im Rahmen direktdemokratischer Verfahren abgebildet werden.

Wir haben uns daher entschlossen, die Möglichkeit der elektronischen Eintragung bei Volksbegehren vorzuschlagen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass hohe Sicherheitsstandards z.B. durch eine qualifizierte elektronische Signatur mittels des neuen Personalausweises eingehalten werden. Nicht durchringen konnten wir uns dazu, auch eine Abstimmung im Internet vorzuschlagen. In Deutschland besteht im Internet keine Wahlmöglichkeit, was zeigt, dass Sicherheitsanforderungen in diesem Bereich bisher nicht zufriedenstellend geregelt sind. Bei einer Stimmabgabe im Internet gibt es zudem keine Möglichkeit der Überprüfung und Nachvollziehbarkeit, wenn es z.B. zu Neuauszählungen kommt.

5. Rückzugsrecht
Bisher sieht unser Gesetzentwurf keine Rückzugsmöglichkeit nach einem zustandegekommenen Volksbegehren vor. Es kommt also auf jeden Fall zur Volksabstimmung. An dieser Regelung gibt es die Kritik, dass sie Kompromisse zwischen dem Volksbegehren und dem Bundestag verhindere und zu unflexibel sei. Dagegen wurde wiederum eingewandt, dass es zwingend zu einer Volksabstimmung kommen müsse, wenn (mindestens) eine Million Bürger ein Volksbegehren unterschrieben haben.

Der Bundesvorstand empfiehlt, dass es zwar weiterhin kein Rückzugsrecht geben sollte, ein Kompromissentwurf zwischen den Vertrauensleuten des Volksbegehrens und dem Bundestag aber trotzdem ausgehandelt werden kann. Über diesen Entwurf sowie über den ursprünglichen Volksbegehrensentwurf wird dann in der Volksabstimmung entschieden.

6. Gegenstände
Unser jetziger Vorschlag lässt sowohl Gesetzentwürfe als auch sonstige Gegenstände der politischen Willensbildung als Gegenstände von Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden zu. Diese Möglichkeit gibt es auch in Schleswig-Holstein, Berlin, Brandenburg und Hamburg. In Berlin und Hamburg sind die Erfahrungen damit eher negativ. Entsprechende Volksentscheide waren rechtlich unverbindlich und wurden teilweise missachtet. Diese Gefahr droht auch auf Bundesebene.

Deshalb schlagen wir vor, dass Volksinitiativen, Volksbegehren und Volksentscheiden ein Gesetzentwurf zugrundeliegen muss. Auf Bundesebene sind – im Unterschied zur Landesebene – die meisten wichtigsten politischen Fragen gesetzlich regelbar. Eine wichtige Ausnahme davon sind allerdings Einsätze der Bundeswehr im Ausland, für die ein Beschluss des Bundestages ausreichend ist. Hier denken wir noch über eine spezielle Regelung nach.

7. Grundgesetzändernde Volksentscheide
Dieses Thema ist ein echter Dauerbrenner bei Mehr Demokratie, mit dem wohl alleine mehrere Seiten dieser Zeitschrift gefüllt werden könnten. Ich beschränke mich auf eine knappe Darstellung. Nach langen Diskussionen zwischen Befürwortern einer einfachen bzw. einer Zwei-Drittel-Mehrheit bei grundgesetzändernden Volksentscheiden wurde im Gesetzentwurf festgelegt, dass grundgesetzändernde Volksbegehren der Unterschrift von zwei Millionen Wahlberechtigten bedürfen, dafür aber eine einfache Mehrheit der abgegebenen Stimmen beim Volksentscheid ausreicht.

Dieses Thema wurde jetzt erneut diskutiert. Kritiker der jetzigen Regelung verweisen darauf, dass eine erhöhte Unterschriftenzahl keine erhöhte Legitimation bringe, weil sich diese an den Mehrheitserfordernissen beim Volksentscheid messen lassen müsse. Außerdem gäbe es auch bei parlamentarischen Grundgesetzänderungen erhöhte Anforderungen. Unterstützer der jetzigen Regelung verweisen darauf, dass parlamentarische Grundgesetzänderungen leichter durchsetzbar seien als direktdemokratische Grundgesetzänderungen. Außerdem wäre es unfair, wenn eine Grundgesetzänderung scheitert, obwohl eine Mehrheit der Abstimmenden dafür gestimmt hat.

Im Vorstand wurde nach längeren Diskussionen ein Kompromissvorschlag entwickelt: Grundgesetzänderungen bedürfen danach einer Mehrheit von 55 Prozent der Abstimmenden. Dafür entfällt das erhöhte Quorum beim Volksbegehren, es bleibt also bei einer Million.

Mit diesen sieben Vorschlägen sind aber längst noch nicht alle Themen, die im Rahmen einer Überarbeitung unseres Gesetzentwurfes angegangen werden sollten, abgehandelt. Wichtige Fragen wie die Darstellung des Anliegens der Initiatoren von Volksentscheiden im öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die Ausgestaltung des Informationsheftes vor der Volksabstimmung, die Einsetzung einer Referendumskommission oder die Verschränkung von Bürgerbeteiligungsverfahren mit direktdemokratischen Verfahren müssen noch ausgearbeitet werden.

Alle interessierten Bürgerinnen und Bürger sind aufgerufen, sich an dem weiteren Prozess der Überarbeitung unseres Gesetzentwurfes zu beteiligen. Diskutieren Sie mit, kommen Sie im März 2012 zur Fachtagung nach Berlin oder schicken Sie einfach Ihre Anregungen an michael.efler@mehr-demokratie.de.

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